Maurício Gentil *
O Governador do Estado do Rio de Janeiro, após reunião com o Ministro da Justiça (na última segunda-feira, 24/03/2014), anunciou que o Exército irá ocupar, por tempo indeterminado, o Complexo de Favelas da Maré. Nesse sentido, seu Governo apenas deu sequência ao que já havia anunciado antes, no sábado (22/03), no sentido de que as grandes operações policiais de ocupação das comunidades de Parque União e Nova Holanda (no conjunto de Favelas da Maré), Manguinhos (na Zona Norte) e os morros do Juramento e Juramentinho (em Vicente de Carvalho), Para Pedro (no Colégio) e Chapadão (em Costa Barros), todos no subúrbio, contariam com forças federais, inclusive com reforço do Exército.
A fundamentação desse reforço do Exército ao policiamento ostensivo nessas localidades decorre, segundo ainda o Governo do Estado do Rio de Janeiro, da circunstância de que as mencionadas comunidades “estão dominadas por uma determinada facção criminosa que vem atacando as Unidades de Polícia Pacificadora”.
Trata-se de uma medida sem respaldo jurídico na Constituição. De acordo com o Art. 142, as Forças Armadas destinam-se “à defesa da Pátria” e “à garantia dos poderes constitucionais”. Num Estado Democrático de Direito, isso quer dizer que o papel constitucional das Forças Armadas é a defesa da soberania nacional, na perspectiva da proteção do nosso território, base essencial sobre a qual se assenta do todo o poder do Estado Brasileiro.
O mesmo Art. 142, é verdade, também prevê que as Forças Armadas se destinam à “garantia da lei e da ordem”. Essa previsão normativa, contudo, não deve ser interpretada isoladamente, mas dentro do contexto maior em que a Constituição da República trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas (Título V) e, nele, trata em capítulo especial (Capítulo III), da Segurança Pública, como dever do Estado e responsabilidade de todos, “para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” (Art. 144), por meio dos órgãos que explicita (polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares). A garantia da ordem pública, portanto, não é missão precípua das Forças Armadas, mas sim dos órgãos constitucionais da segurança pública, com atribuições, competências e limites bem delineados nos parágrafos do Art. 144.
Como bem aponta JOSÉ AFONSO DA SILVA, essa atuação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem é meramente subsidiária: “Só subsidiária e eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa é de competência primária das forças de segurança pública, que compreendem a polícia federal e as polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal. Sua interferência na defesa da lei e da ordem dependem, além do mais, de convocação dos legítimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, Presidente da República ou Presidente do Supremo Tribunal Federal. Ministro não é poder constitucional. Juiz de Direito não é poder constitucional. Juiz Federal não é poder constitucional. Deputado não é poder constitucional. Senador não é poder constitucional. São simples membros dos poderes e não os representam” (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 772).
Na mesma toada é a disposição da Lei Complementar n° 69/1991 - que “dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas” (no que atende ao comando constitucional do § 1° do Art. 142 da Constituição, que remeteu à lei complementar a regulamentação da matéria) – ao estabelecer, em seu Art. 8°, § 2°, que “A atuação das Forças Armadas ocorrerá de acordo com as diretrizes do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal”.
E se o Estado do Rio de Janeiro admite a incompetência e a falta de condições estruturais de seus órgãos para a garantia da ordem, a Constituição Federal também estabelece, no mesmo Título em que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, dos mecanismos garantidores dessa ordem pública. É o que se denomina, na doutrina, de “Sistema Constitucional de Crises”.
Segundo ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS, o Sistema Constitucional de Crises é “o conjunto de normas constitucionais que, informadas pelos princípios da necessidade e da temporariedade, tem por objeto as situações de crise e por finalidade a mantença ou restabelecimento da normalidade constitucional” (Apud SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 761). José Afonso da Silva aponta que esse conjunto normativo visa “a estabilização e a defesa da Constituição contra processos violentos de mudança ou perturbação da ordem constitucional, mas também a defesa do Estado quando a situação crítica derive de guerra externa. Então, a legalidade normal é substituída por uma legalidade extraordinária, que define e rege o estado de exceção” (op. cit., p. 761).
No sistema constitucional em vigor, são mecanismos do sistema constitucional de crises o “estado de defesa” e o “estado de sítio”. O estado de defesa pode ser decretado pelo Presidente da República, ouvidos o Conselho da República e o Conselho da Defesa Nacional, para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza (Art. 136). O decreto determinará o tempo de duração do estado de defesa, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites legais, as medidas coercitivas a serem adotadas, que poderão ser as seguintes: I – restrições aos direitos de reunião, ainda que exercida no seio das associações, sigilo de correspondência e sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; II – ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes (Art. 136, § 1°). O estado de defesa não poderá ter um tempo de duração superior a trinta dias, podendo ser prorrogado uma vez por mais trinta dias, se persistirem as razões que justificaram a sua decretação (Art. 136, § 2°). Decretado o estado de defesa ou sua prorrogação, o Presidente da República, dentro de vinte e quatro horas, submeterá o ato com a respectiva justificação ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta (Art. 136, § 4). Se o Congresso Nacional estiver em recesso, será convocado extraordinariamente, no prazo de cinco dias (Art. 136, § 5°). O Congresso deve apreciar o decreto dentro de dez dias contados de seu recebimento, devendo continuar funcionando enquanto vigorar o estado de defesa (Art. 136, § 6°). Se o decreto for rejeitado, cessa imediatamente o estado de defesa.
O estado de defesa poderá ser convertido em estado de sítio, na ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa (Art. 137, I). Nesse caso, o estado de sítio será decretado pelo Presidente da República, após prévia autorização do Congresso Nacional, cabendo ao Presidente da República, ao solicitar autorização, relatar os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso decidir por maioria absoluta (Art. 137, caput e parágrafo único). Com a autorização do Congresso, o Presidente da República poderá então decretar o estado de sítio, indicando, no decreto, a sua duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas e, depois de publicado, o Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas (Art. 138). No caso de comoção grave de repercussão nacional ou conversão do estado de defesa em estado de sítio, este não poderá ser decretado por mais de trinta dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior (Art. 138, § 1°). Na vigência do estado de sítio decretado por ineficácia das medidas adotadas no estado de defesa, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: obrigação de permanência em localidade determinada; detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei; suspensão da liberdade de reunião; busca e apreensão em domicílio; intervenção nas empresas de serviços públicos; requisição de bens (Art. 139). Não se inclui nas restrições à liberdade de comunicação a difusão de pronunciamentos de parlamentares efetuados em suas Casas Legislativa, desde que liberada pela respectiva Mesa (Art. 139, parágrafo único).
É exatamente porque no sistema constitucional de crises admite-se, excepcionalmente, a adoção de medidas coercitivas e restritivas de direitos e garantias fundamentais que a decretação de estado de defesa e de estado de sítio submete-se aos princípios da necessidade e da temporariedade. Como esclarece JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Sem que se verifique a necessidade, o estado de exceção configura-se golpe de estado, simples arbítrio; sem atenção ao princípio da temporariedade, sem que se fixe tempo limitado para a vigência da legalidade extraordinária, o estado de exceção não passará de ditadura” (op. cit., p. 762).
E é também para evitar que estado de defesa e estado de sítio tenham pressupostos fáticos falseados e para evitar que abusos sejam praticados durante a execução das medidas que a Constituição submete o estado de defesa e o estado de sítio a rigoroso sistema de controle. “Vale dizer: o estado de defesa não é, e não pode ser, situação de arbítrio, mas situação constitucionalmente regrada. Por isso, fica sujeito a controles político e jurisdicional” (SILVA, op. cit., p. 765). Assim é que, além do controle político efetuado pelo Congresso Nacional, que deve aprovar o estado de defesa e autorizar a decretação do estado de sítio, bem como acompanhar e fiscalizar a execução das medidas, mediante comissão composta de cinco de seus membros designados pela Mesa, existirá o controle judicial posterior, eis que cessado o estado de defesa/estado de sítio, cessarão também seus efeitos, sem prejuízo da responsabilidade pelos ilícitos cometidos por seus executores ou agentes.
Como se vê, o sistema jurídico-constitucional do Estado Democrático de Direito prevê, sim, adoção de medidas de exceção destinadas ao resgate da normalidade institucional, ameaçada por situações que abalem essa normalidade, a exemplo do que já ocorre há muito tempo em áreas localizadas no Estado do Rio de Janeiro.
Todavia, tais medidas devem ser adotadas nos termos constitucionais, sob pena de configuração de um estado de exceção não autorizado pela Constituição, com restrições não admitidas a direitos e garantias fundamentais, o que representa grave atentado ao Estado Democrático de Direito e um passo rápido para a sua transformação em um Estado Policial.
Assistimos com preocupação à crescente e não resistida utilização cotidiana das Forças Armadas na segurança pública (defesa da lei e da ordem): desvirtua-se a sua principal destinação constitucional, banaliza-se o seu emprego (que, nessa área, deveria ser subsidiário) e autoriza-se a sua utilização sem se atentar para a necessidade de convocação por poderes constitucionais da União.
E a sociedade, supostamente beneficiada por essa atuação, anestesiada, aplaude essas iniciativas inconstitucionais e arbitrárias, que conduzem a uma escalada crescente de militarização da segurança pública (confira, a propósito, o excelente artigo científico de José Maria Pereira da Nóbrega Júnior, “A Militarização da Segurança Pública: um entrave para a democracia brasileira”), o que vai na contramão do processo – ainda inconcluso – de redemocratização do país.
* Advogado no ramo do direito público, membro do Conselho Seccional e presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da Ordem dos Advogados do Brasil . Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Ceará e professor universitário. Atualmente lecionando a matéria Direito Constitucional na Universidade Tiradentes (graduação e pós-graduação).
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